实施“黑名单”管理 推进依法治安

《生产经营单位安全生产不良记录“黑名单”管理暂行规定》解读

安全监管总局办公厅

7月30日，国务院安委会办公室印发实施《生产经营单位安全生产不良记录“黑名单”管理暂行规定》（以下简称《规定》）。《规定》以督促落实企业安全生产主体责任为主线，以依法依规促进安全生产诚信体系建设为着眼点，从主要依据、实施原则、纳入情形、基本程序和责任划分、管理和惩戒措施等方面，提出12条规定，贯穿了从严从实推进依法治安的内在要求。《规定》及其后配套措施的实施，对于行政审批制度改革后切实强化事中事后监管，推进安全生产诚信体系建设，督促企业诚信守法、落实安全生产主体责任等方面，都必将产生重大而深远的影响。该《规定》主要有以下几个特点：

一是在制定依据上，坚持依法依规与实践经验相结合。新《安全生产法》、《职业病防治法》、《国务院办公厅关于加强安全生产监管执法的通知》（国办发〔2015〕20号）和《国务院安委会关于加强企业安全生产诚信体系建设的指导意见》（安委〔2014〕8号）等，都对安全生产领域失信行为惩戒提出了明确要求，《规定》是使相关要求落地生根的具体举措。在实践层面，近年来一些地区相继探索建立了“黑名单”制度并取得较好成效，在研究制定《规定》过程中，充分借鉴吸收了各地区和相关部门的实践经验与意见建议，实践基础比较坚实。同时，在发文主体和日常管理主体的设定上，既注重合法合规又注重工作实效，以国务院安委会办公室为发文主体，旨在发挥其牵头抓总、综合协调的职能作用；安全监管总局既具有专业监管职能又具有综合监管职能，作为日常管理主体，在具体操作过程中便于保障工作效能。

二是在惩戒方式上，注重严格依法治理与强化安全生产诚信建设“双管齐下”。法律是国家意志力的体现，是强制执行的制度规范，在《规定》纳入“黑名单”的五类情形中，其行为是必须依法依规受到惩处的失信行为。实施安全生产“黑名单”管理，是对不诚信行为有效惩戒的机制，是安全生产诚信体系建设的重要内容。诚信，从本质上属于道德和信仰范畴，在行为上表现为遵守制度规范的自觉性。对于企业安全不诚信行为，既通过法律的强制性加以规范，《规定》要求把纳入“黑名单”管理的生产经营单位作为重点监管监察对象，加大执法检查频次并强化惩戒措施，让行为主体失“里子”；又通过向全社会公告和公开曝光，在各级各类评先表彰中实行“一票否决”，让其失“面子”，有效督促企业提升安全生产诚信水平，打造更有利的安全生产社会环境。

三是在失信行为纳入的具体情形上，体现了安全生产与职业健康一体化监管的要求。《安全生产法》和《职业病防治法》，是安全生产工作最基本的法律依据。随着全国生产安全事故总量特别是重特大事故的持续下降，广大从业人员对职业健康的诉求不断增强与职业病防治形势非常严峻的矛盾日益凸显。目前我国职业病危害涉及30多个行业领域，接触严重职业病危害从业人员占从业人员总数的25%以上，职业卫生监管基础工作薄弱。适应生产安全与职业健康一体化监管的需要，《规定》中将纳入“黑名单”管理的5类情形中，有3类融入了职业健康的内容。通过《规定》的实施，倒逼企业切实做到诚信守法，全面协调强化安全生产与职业健康工作。

四是在“黑名单”信息管理机制上，着力系统性与规范性相结合。《规定》突出系统性和可操作性， 在“黑名单”信息管理程序上，设定了采集、告知、交换、公布和移出等5个紧密衔接的环节及相关责任主体，形成环环相扣、责任明确的闭环管理系统。为规范“黑名单”管理运行机制，《规定》对信息采集的具体要素、相关工作时间节点及执法频次等，提出了多处规范性或量化要求，如对信息要素提出“每条信息应包括生产经营单位名称、工商注册号、单位主要负责人姓名、行政处罚决定、执法单位等要素”等，为实现相关部门间共建共享创造条件；为便于操作和考核，《规定》提出了纳入管理的“黑名单”每季度第1个月20日前向社会公布，对行为主体每半年至少进行1次抽查等多个量化标准，体现了从严从实推进依法治安的重要原则。

五是坚持上下互动与多部门联动，使失信行为主体失信成本最大化。从安全生产工作需“综合治理”的特点出发，《规定》将实施责任界定和落实原则确定为“分级负责、属地管理与行业指导相结合”，并划分了分层级的管理责任和相关程序；按照安委〔2014〕8号文件规定，纳入国家安全生产不良信用记录的必须纳入省级记录，依次类推。同时，注重强化部门间的协调联动，《规定》要求，对纳入“黑名单”管理的生产经营单位采取严格限制或禁止其新增项目的核准、土地使用、采矿权取得、政府采购、证券融资、政策性资金和财税政策扶持等措施，并作为银行决定是否贷款等重要参考依据，实行多部门联合惩戒，真正做到“一处失信，处处受限”。